SUI GENERIS YAPIDAN KAMU SOSYAL YARDIM TEŞKİLATINA: SOSYAL YARDIMLAŞMA VE DAYANIŞMA VAKIFLARININ HUKUKİ STATÜSÜ, DENETİMİ VE YENİDEN YAPILANMASI

FROM A SUI GENERIS STRUCTURE TO A PUBLIC SOCIAL ASSISTANCE ADMINISTRATION: THE LEGAL STATUS, SUPERVISION AND RESTRUCTURING OF SOCIAL ASSISTANCE AND SOLIDARITY FOUNDATIONS

Öz

Türkiye’de sosyal yardım politikalarının yerel düzeyde uygulanmasında temel yapılardan olan Sosyal Yardımlaşma ve Dayanışma Vakıfları, özel hukuk tüzel kişiliğine sahip olmalarına rağmen kanunla kurulmaları, vali ve kaymakamların başkanlığında faaliyet göstermeleri, önemli ölçüde kamu kaynağı kullanmaları ve merkezî idarece belirlenen sosyal yardım programlarını yürütmeleri nedeniyle kendine özgü bir kurumsal yapı göstermektedir. Bu araştırmanın amacı, vakıfların 1986-2026 dönemindeki hukuki ve kurumsal dönüşümünü incelemek, mevcut örgütlenmenin kamu yönetimi ilkeleri bakımından ortaya çıkardığı sorunları değerlendirmek ve alternatif yeniden yapılanma modellerini karşılaştırmaktır. Çalışma nitel araştırma yaklaşımı kapsamında doküman incelemesi ve karşılaştırmalı kurumsal analize dayanmaktadır. Mevzuat, yüksek yargı kararları, Sayıştay raporları, Bakanlık belgeleri ve akademik literatür; hukuki belirlilik, idarenin bütünlüğü, hesap verebilirlik, mali denetim, personel rejimi, yargısal güvence ve yerel katılım ölçütleri üzerinden analiz edilmiştir. Bulgular, özel hukuk statüsünün korunmasına karşın sosyal yardım politikasının finansman, program standartları, dijital altyapı ve denetim bakımından giderek merkezileştiğini göstermektedir. Çalışmada bu durum “organik ayrılık-işlevsel bütünleşme” olarak kavramsallaştırılmış; merkezî hukuki ve mali sorumluluk ile yerel katılımı birlikte koruyan bir kamu sosyal yardım teşkilatının tartışılması önerilmiştir.

Anahtar Kelimeler: Sosyal yardım, sosyal yardımlaşma ve dayanışma vakıfları, kamu yönetimi, hesap verebilirlik, kurumsal yeniden yapılanma

Abstract

Social Assistance and Solidarity Foundations constitute a principal local implementation mechanism of social assistance policies in Türkiye. Although they possess private-law legal personality, their statutory establishment, governance under governors and district governors, use of substantial public resources, and implementation of centrally determined programmes create a distinctive institutional structure. This study examines their legal and institutional transformation between 1986 and 2026, evaluates the problems generated by the existing model from a public administration perspective, and compares alternative restructuring options. The study employs qualitative document analysis and comparative institutional analysis. Legislation, higher court decisions, reports of the Turkish Court of Accounts, ministerial documents, and academic literature are assessed through legal certainty, administrative integrity, accountability, financial supervision, personnel regime, judicial protection, and local participation. The findings show that while private-law status has remained largely unchanged, social assistance administration has progressively centralised in financing, programme standards, digital infrastructure, monitoring, and supervision. This configuration is conceptualised as “organic separation-functional integration”. The study proposes reconsidering the foundation-based model and discussing a public social assistance administration that can combine central legal and financial accountability with the local knowledge and participation capacity accumulated within the existing system.

Keywords: Social assistance, social assistance and solidarity foundations, public administration, accountability, institutional restructuring

1. GİRİŞ

Sosyal devlet ilkesi, bireylerin yalnızca klasik hak ve özgürlüklerinin güvence altına alınmasını değil, ekonomik ve sosyal bakımdan korunmaya ihtiyaç duyan kesimlere yönelik aktif kamusal politikaların geliştirilmesini de gerektirmektedir. Türkiye Cumhuriyeti Anayasası’nın 2. maddesinde Cumhuriyetin nitelikleri arasında sosyal devlete yer verilmesi ve 5. maddede devletin kişinin temel hak ve hürriyetlerini sosyal hukuk devleti ve adalet ilkeleriyle bağdaşmayacak surette sınırlayan engelleri kaldırmakla görevlendirilmesi, sosyal yardım politikasının anayasal arka planını oluşturmaktadır (Türkiye Cumhuriyeti Anayasası, 1982). Türkiye’de yoksullukla mücadele ve sosyal yardım politikalarının yerel düzeyde uygulanmasında Sosyal Yardımlaşma ve Dayanışma Vakıfları (SYDV) merkezi bir konuma sahiptir.

SYDV sistemi 3294 sayılı Sosyal Yardımlaşma ve Dayanışmayı Teşvik Kanunu ile 1986 yılında oluşturulmuştur. Kanun, her il ve ilçede sosyal yardımlaşma ve dayanışma vakfı kurulmasını öngörmekte ve vakıf senedinin mahallin en büyük mülki idare amiri tarafından Türk Medeni Kanunu hükümlerine göre tescil ettirilmesini düzenlemektedir (3294 sayılı Kanun, 1986, m. 7). Bu kuruluş tekniği, özel kişilerin serbest iradesiyle kurulan klasik vakıflardan ayrılmaktadır. Nitekim Anayasa Mahkemesi (AYM), SYDV’lerin bazı özellikleri itibarıyla kamu kurumuna, bazı özellikleri itibarıyla özel hukuk tüzel kişisine benzediğini ve “kendine özgü” bir yapı gösterdiğini belirtmiştir. Bununla birlikte Mahkeme, vakıfların bakanlıkların bağlı, ilgili veya ilişkili kuruluşu olmadığını ve merkezî idare teşkilatı içinde yer almadığını da açıkça vurgulamıştır (Anayasa Mahkemesi, 2013, E.2011/142, K.2013/52).

Pozitif hukuk bakımından SYDV’lerin özel hukuk tüzel kişiliği güçlü biçimde korunmaktadır. 5737 sayılı Vakıflar Kanunu, Türk Medeni Kanunu hükümlerine göre kurulan vakıfları “yeni vakıf” kategorisinde ele almakta ve vakıfların özel hukuk tüzel kişiliğine sahip olduğunu düzenlemektedir (5737 sayılı Kanun, 2008, m. 3-5). Yargıtay İçtihadı Birleştirme Hukuk Genel Kurulu da 2017 tarihli kararında SYDV’lerin özel hukuk tüzel kişiliğine sahip, ayrı iş yeri niteliğinde bağımsız işverenler olduğu sonucuna ulaşmıştır (Yargıtay İçtihadı Birleştirme Hukuk Genel Kurulu, 2017, E.2016/3, K.2017/4). Uyuşmazlık Mahkemesinin 2025 tarihli çoğunluk kararı da 2022 sayılı Kanun kapsamındaki bir sosyal yardım uyuşmazlığında adli yargıyı görevli kabul ederek bu yaklaşımı sürdürmüştür (Uyuşmazlık Mahkemesi, 2025, E.2025/432, K.2025/545).

Buna karşılık SYDV’lerin fiilî ve yönetsel çevresi 1986’dan bu yana önemli ölçüde değişmiştir. Sosyal yardım programlarının çeşitlenmesi, Sosyal Yardımlaşma ve Dayanışmayı Teşvik Fonunun mali ölçeğinin büyümesi, Bütünleşik Sosyal Yardım Bilgi Sistemi üzerinden ülke çapında ortak veri ve işlem altyapısının kurulması ve Aile ve Sosyal Hizmetler Bakanlığının sosyal yardım politikalarındaki koordinasyon rolünün genişlemesi, yerel vakıf modelini daha yoğun bir merkezî politika ağı içine yerleştirmiştir. 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 73. maddesi Sosyal Yardımlar Genel Müdürlüğüne vakıfların harcamalarını, iş ve işlemlerini araştırma, inceleme, izleme ve denetleme; vakıfların çalışma usul ve esasları ile sosyal yardım programlarının ölçütlerini belirleme görevlerini vermektedir (1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi, 2018, m. 73).

Mali ölçek de statü tartışmasını daha önemli hâle getirmektedir. Sayıştay Başkanlığının Sosyal Yardımlaşma ve Dayanışmayı Teşvik Fonu 2024 Yılı Düzenlilik Denetim Raporuna göre Fonun 2024 yılı geliri yaklaşık 104,62 milyar TL, gideri 104,12 milyar TL olmuş; aynı yıl SYDV’lere aktarılan periyodik payların toplamı yaklaşık 15,51 milyar TL’ye ulaşmıştır (Sayıştay Başkanlığı, 2025). Dolayısıyla tartışma artık yalnız vakıf hukukunun teknik bir meselesi değil; büyük ölçekli kamu kaynağı kullanan bir sosyal politika uygulama ağının kurumsal tasarımı ve hesap verebilirliği sorunudur.

Literatürde SYDV’ler sosyal politika, yoksullukla mücadele, örgütsel işleyiş ve yargısal denetim boyutlarıyla incelenmiştir. Başaran (2022), vakıfları dönüşen devletin sosyal politika aracı olarak değerlendirmiş; Gülşen (2022), 2022 sayılı Kanun kapsamındaki bazı vakıf kararlarının idari işlem niteliğini ve görevli yargı sorununu tartışmıştır. Çınar ve Özaydın’ın (2025) saha araştırması ise kamusal sosyal yardım uygulamalarında örgütsel yapılanma, merkezileşme, koordinasyon ve bürokrasi sorunlarını uygulayıcıların deneyimleri üzerinden ortaya koymuştur. Bununla birlikte hukuki statü, mali sorumluluk, denetim, personel rejimi, yargısal koruma ve alternatif teşkilat modellerini tek bir kurumsal yeniden yapılanma problemi altında karşılaştıran güncel çalışmalar sınırlıdır.

Bu araştırmanın temel sorusu şu şekilde belirlenmiştir: SYDV’lerin özel hukuk tüzel kişiliğine dayanan mevcut kurumsal modeli; günümüzde yerine getirdikleri kamusal görevler, kullandıkları kamu kaynakları, merkezî idarenin politika belirleme ve denetim yetkileri karşısında hukuki belirlilik, idarenin bütünlüğü, hesap verebilirlik ve etkin kamu hizmeti ilkeleri bakımından sürdürülebilir ve tutarlı bir örgütlenme modeli midir? Bu ana soruya bağlı olarak hukuki statünün tarihsel dönüşümü, çok katmanlı denetimin niteliği, personel ve mali sorumluluk rejimleri, yargı yolu ve alternatif örgütlenme modelleri karşılaştırmalı biçimde incelenmektedir.

Çalışmanın temel katkısı, SYDV sistemini yalnız “özel hukuk mu, kamu hukuku mu?” ikiliği üzerinden değil, hukuki biçim ile kamusal işlev arasındaki kurumsal uyum bakımından değerlendirmesidir. Bu amaçla “organik ayrılık-işlevsel bütünleşme” kavramı kullanılmakta; SYDV’lerin Bakanlığın teşkilat şemasının dışında kalmasına rağmen politika, finansman, bilgi sistemi, standart belirleme ve denetim bakımından Bakanlıkla bütünleşen yapısı analiz edilmektedir. Çalışma ayrıca mevcut modelin korunması, reform edilmiş özel statülü vakıf modeli, özel statülü kamu tüzel kişiliği ve Bakanlığın taşra teşkilatında sosyal yardım birimleri olmak üzere dört alternatif kurumsal seçeneği aynı ölçütler üzerinden karşılaştırmaktadır.

2. KAVRAMSAL VE KURAMSAL ÇERÇEVE

2.1. Sosyal Devlet, Kamu Hizmeti ve Hukuki Biçim-İşlev Uyumu

Sosyal yardım, sosyal devlet ilkesinin somut politika araçlarından biridir. Bununla birlikte kamusal bir faaliyetin kamu hizmeti niteliği taşıması, söz konusu faaliyetin yalnız klasik kamu tüzel kişileri eliyle yürütülmesini zorunlu kılmaz. Özel hukuk tüzel kişileri de belirli hukuki mekanizmalar aracılığıyla kamu hizmetlerinin yürütülmesine katılabilir. Bu tür yapılarda kuruluşun tüzel kişilik niteliği ile kamu hizmeti kapsamında kullandığı yetkiler ve tesis ettiği işlemlerin hukuki niteliği ayrı ayrı değerlendirilmelidir (Yıldırım, 2023; Derdiman, 2021). Bu nedenle bir kuruluşun statüsünü değerlendirirken yalnız tüzel kişilik etiketine değil; kuruluş iradesine, yönetsel organların oluşumuna, kullanılan kaynağın niteliğine, kamu gücü yetkilerine ve denetim mekanizmalarına birlikte bakılması gerekir.

Bu araştırmada “hukuki biçim-işlev uyumu”, kurumun sahip olduğu tüzel kişilik ve tabi olduğu hukuk rejimi ile fiilen üstlendiği görevler, kullandığı yetkiler ve hesap verebilirlik mekanizmaları arasındaki tutarlılığı ifade etmektedir. SYDV’ler bakımından tartışılması gereken husus, özel hukuk vakfı biçiminin kendiliğinden sorunlu olması değil; 1986’da tercih edilen bu biçimin 2026’daki sosyal yardım kamu politikasının ölçeği ve niteliğiyle ne ölçüde uyum göstermeye devam ettiğidir.

2.2. İdarenin Bütünlüğü ve Merkez-Taşra İlişkisi

Anayasa’nın 123. maddesi idarenin kuruluş ve görevleriyle bir bütün olduğunu, kuruluş ve görevlerin merkezden yönetim ve yerinden yönetim esaslarına dayanacağını düzenlemektedir. İdarenin bütünlüğü, bütün kamusal fonksiyonların tek bir tüzel kişi altında toplanmasını gerektirmez; ancak politika, yetki, kaynak ve sorumluluk bağlarının koordineli ve belirli olmasını gerektirir. Kamu yönetiminde hizmet alanlarının çeşitlenmesi uzmanlaşmış yapıların çoğalmasına yol açmakta, buna karşılık bu yapıların ortak hedefler etrafında koordinasyonu önemli bir yönetsel güçlük oluşturmaktadır (Demirkaya, 2023).

Sosyal yardım politikası merkezî standardizasyon ile yerel bilgi arasında denge kurulması gereken alanlardan biridir. Ulusal düzeyde hak sahipliği kriterleri, kaynak tahsisi, veri altyapısı ve temel program standartlarının belirlenmesi gerekirken; hanelerin sosyal ve ekonomik durumlarının tespitinde yerel bilgi, saha incelemesi ve mahalli koşullar önemini korur. SYDV modeli, vali ve kaymakam başkanlığındaki mütevelli heyetlerine muhtar, sivil toplum ve yerel aktörleri dâhil ederek kuruluşundan itibaren bu dengeyi kurmayı amaçlamıştır.

Bununla birlikte Bakanlığın güncel açıklamasında SYDV’lerin Aile ve Sosyal Hizmetler Bakanlığının idari yapılanması içinde bulunmadığı, her vakfın ayrı iş yeri ve karar organı olduğu belirtilmektedir (Aile ve Sosyal Hizmetler Bakanlığı [ASHB], t.y.-c). Aynı zamanda Sosyal Yardımlar Genel Müdürlüğü sosyal yardım programlarının ölçütlerini belirlemekte, Fon kaynaklarını yönetmekte, vakıfları izlemekte ve denetlemektedir (ASHB, t.y.-a). Çalışmada bu durum “organik ayrılık-işlevsel bütünleşme” olarak kavramsallaştırılmaktadır.

2.3. Özel Hukuk Tüzel Kişiliği ve Sui Generis Nitelemenin Sınırları

SYDV’lerin hukuki statüsünde özel hukuk niteliği ile kamusal özelliklerin bir araya gelmesi, yargı ve doktrinde “sui generis” nitelemesini gündeme getirmiştir. AYM’nin E.2011/142, K.2013/52 sayılı kararı bu nitelemenin en önemli dayanaklarından biridir. Ancak “sui generis” ifadesi, kurumun tabi olacağı somut hukuk rejimini kendiliğinden belirlememektedir. Derdiman (2021), kamu hizmeti yürüten özel hukuk tüzel kişilerinin özel hukuk kişiliğini koruyabildiğini; buna karşılık kamu gücü ayrıcalığına dayanan belirli faaliyetlerinin istisnai olarak kendine özgü bir idari fonksiyon niteliğinde değerlendirilebildiğini belirtmektedir. Bu yaklaşım, sui generis nitelemesinin tek başına üçüncü ve kapsamı belirli bir tüzel kişilik kategorisi oluşturmadığını; kuruluş ve faaliyet bazında ayrıca hukuki inceleme gerektirdiğini göstermektedir.

Bu eleştiri SYDV’ler bakımından özellikle önemlidir. Bir kurumun “kendine özgü” olduğunun söylenmesi personelin hangi rejime tabi olduğu, mali sorumluluğun kimde bulunduğu, hangi işlemlerin idari işlem sayılacağı veya hangi yargı kolunun görevli olacağı sorularını çözmemektedir. Bu nedenle çalışmada sui generis nitelemesi nihai bir sınıflandırma değil, farklı hukuk rejimlerinin aynı örgütsel yapı üzerinde kesiştiğini gösteren başlangıç tespiti olarak ele alınmaktadır.

2.4. Kamu Gücü, Yargısal Koruma ve Hesap Verebilirlik

Özel hukuk tüzel kişileri belirli hallerde kanundan kaynaklanan kamu gücü yetkileri kullanabilir ve tek taraflı hukuki sonuç doğuran işlemler tesis edebilir. Yıldırım (2023), özel hukuk tüzel kişisi olarak nitelenen ancak kamu gücü kullanma yetkisine sahip kuruluşların işlemlerinin hukuki niteliğini kamu gücü ve tek yanlılık ölçütleri çerçevesinde tartışmaktadır. Gülşen (2022) de 2022 sayılı Kanun kapsamındaki bazı SYDV kararlarının kişilerin hukuki durumunu tek taraflı biçimde etkilediği gerekçesiyle idari işlem niteliği taşıdığı görüşünü savunmaktadır.

Buna karşılık Uyuşmazlık Mahkemesinin son dönem çoğunluk yaklaşımı özel hukuk tüzel kişiliğini belirleyici kabul ederek adli yargıyı görevli görmektedir. 2025 tarihli kararda çoğunluk, 3294 sayılı Kanun’da vakıflara açıkça kamu tüzel kişiliği verilmediğini ve kamu kaynağı kullanmanın tek başına kamu kurumu sayılmaya yetmeyeceğini belirtmiştir. Aynı karardaki karşı oy ise kuruluş, kamu hizmeti ve tek taraflı karar yetkisi üzerinden idari yargı görüşünü savunmuştur (Uyuşmazlık Mahkemesi, 2025, E.2025/432, K.2025/545). Bu ayrışma, statü probleminin vatandaşın hak arama yolu bakımından pratik sonuçlar doğurduğunu göstermektedir.

Kamu yönetiminde hesap verebilirlik de yalnız denetim organlarının sayısıyla ölçülemez. Yetkiyi kullanan, kararı alan, kaynağı yöneten ve sonuçlardan sorumlu olan aktörlerin belirli olması gerekir. Taner (2012), çağdaş hesap verebilirlik anlayışında hukuka uygunluğun yanında performans, sonuç, şeffaflık ve cevap verebilirlik boyutlarının önem kazandığını vurgulamaktadır. SYDV sistemi bakımından politika belirleme, finansman, yerel karar, personel yönetimi ve denetimin farklı tüzel kişi ve kurumlara dağılması, “çoklu denetim” ile “bütünleşik hesap verebilirlik” arasındaki farkı önemli hâle getirmektedir.

3. SYDV SİSTEMİNİN 1986-2026 DÖNEMİNDE KURUMSAL DÖNÜŞÜMÜ

3.1. 1986-2004: Fon-Vakıf Modelinin Kuruluşu

3294 sayılı Kanun, sosyal yardımlaşma ve dayanışmayı teşvik etmek, ihtiyaç sahibi kişilere yardım sağlamak ve sosyal adalete katkıda bulunmak amacıyla Sosyal Yardımlaşma ve Dayanışmayı Teşvik Fonunu ve yerel vakıf ağını oluşturmuştur. Modelin iki temel bileşeni bulunmaktadır: merkezî düzeyde finansman sağlayan Fon ile il ve ilçelerde yardım kararlarını alan vakıflar. Her il ve ilçede ayrı vakıf kurulması ve vakıfların mülki idare amirleri başkanlığında çalışması, merkezî kamu kaynağı ile yerel değerlendirme kapasitesini birleştiren esnek bir uygulama modeli yaratmıştır (3294 sayılı Kanun, 1986).

Bu dönemde temel hukuki özelliklerin çoğu bugünkü yapıyla aynıdır: vakıfların kuruluşu kanuni zorunluluğa dayanmakta, tescil özel hukuk vakfı tekniğiyle yapılmakta ve yönetimde kamu görevlileri ile yerel temsilciler bir arada bulunmaktadır. Başka bir ifadeyle özel hukuk biçimi ile kamusal amaç arasındaki ikili yapı sistemin sonradan ortaya çıkan değil, kuruluşta mevcut olan özelliğidir.

3.2. 2004-2011: Merkezî Kurumsallaşma ve Dijital Bütünleşme

2004 yılında 5263 sayılı Kanun’la Sosyal Yardımlaşma ve Dayanışma Genel Müdürlüğünün kurulması, Fon idaresinin kurumsallaşmasında önemli bir dönüm noktasıdır. Genel Müdürlüğe Fonun yönetiminin yanı sıra vakıfların iş ve işlemlerini izleme, inceleme ve denetleme ile uygulama standartlarını geliştirme görevleri verilmiştir (5263 sayılı Kanun, 2004). Böylece ayrı tüzel kişiliklere sahip yerel vakıfların üzerinde merkezî sosyal yardım idaresinin düzenleme ve koordinasyon kapasitesi güçlenmiştir.

2008 yılında yürürlüğe giren 5737 sayılı Vakıflar Kanunu, yeni vakıfların özel hukuk tüzel kişiliğine ilişkin genel rejimi güncellemiş ve Vakıflar Genel Müdürlüğü denetiminin hukuki zeminini oluşturmuştur. Aynı dönemde geliştirilen Bütünleşik Sosyal Yardım Bilgi Sistemi, başvuru, sorgulama, sosyal inceleme, karar ve ödeme süreçlerinin ortak dijital altyapıda yürütülmesini mümkün kılarak yerel vakıf sistemini teknolojik açıdan merkezî bir ağ içinde bütünleştirmiştir (Aile ve Sosyal Politikalar Bakanlığı ve Dünya Bankası, 2017).

3.3. 2011-2018: Bakanlık Çatısı Altında Politika Bütünleşmesi

2011 yılında Aile ve Sosyal Politikalar Bakanlığının kurulmasıyla sosyal yardım idaresi daha geniş bir sosyal politika bakanlığı çatısı içine alınmış; Sosyal Yardımlar Genel Müdürlüğü ulusal sosyal yardım politika ve stratejilerinin koordinasyonunda görev üstlenmiştir (ASHB, t.y.-b). Aynı dönemde 2022 sayılı Kanun kapsamındaki yaşlı ve engelli aylıklarının muhtaçlık değerlendirmesinde SYDV’lere görev verilmesi, vakıfları yalnız Fon kaynaklı yardımların uygulayıcısı olmaktan çıkararak kanuni sosyal yardım programlarının hak sahipliği süreçlerinde de belirleyici yerel aktörler haline getirmiştir (2022 sayılı Kanun, 1976).

Dijital veri paylaşımının gelişmesi, hane bilgilerine farklı kamu veri tabanlarından erişilebilmesi ve ülke çapında ortak sosyal yardım süreçlerinin yaygınlaşması, yerel karar mekanizması devam ederken bilgi altyapısının ve program standartlarının merkezileşmesini hızlandırmıştır (Aile ve Sosyal Politikalar Bakanlığı ve Dünya Bankası, 2017).

3.4. 2018-2026: Organik Ayrılık İçinde İşlevsel Bütünleşmenin Derinleşmesi

2018 sonrasında 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi Sosyal Yardımlar Genel Müdürlüğünün görevlerini yeniden düzenlemiş; ulusal politika koordinasyonu, Fon yönetimi, vakıfların iş ve işlemlerinin izlenmesi ve denetlenmesi ile program ölçütlerinin belirlenmesini merkezî görevler olarak korumuştur (1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi, 2018, m. 73). 2018’de 7144 sayılı Kanun’un 7. maddesiyle 3294 sayılı Kanun’un 7. maddesine eklenen hüküm uyarınca SYDV’ler, Sosyal Yardımlar Genel Müdürlüğünce imzalanacak işletme düzeyindeki toplu iş sözleşmesi kapsamında iş yerleri olarak düzenlenmiştir (7144 sayılı Kanun, 2018, m. 7). Bu değişiklik vakıfları genel olarak kamu tüzel kişisine dönüştüren bir hüküm değildir; toplu iş sözleşmesinin düzeyine ilişkin özel bir düzenleme niteliğindedir.

2026 itibarıyla Bakanlığın güncel kurumsal açıklamasında Türkiye genelinde 1.003 SYDV bulunduğu, her birinin ayrı iş yeri ve karar organı olduğu ve Bakanlık teşkilatı içinde yer almadığı belirtilmektedir (ASHB, t.y.-c). Buna karşılık aynı sistemde finansman, dijital altyapı, program ölçütleri ve denetim önemli ölçüde merkezî düzeyde bütünleşmiştir. Tarihsel dönüşümün ana yönü bu nedenle tüzel kişiliğin merkezileşmesi değil, hukuki biçim büyük ölçüde sabit kalırken kamu politikasının işlevsel olarak merkezileşmesi ve standardize olmasıdır.

4. ARAŞTIRMANIN YÖNTEMİ

Bu çalışma nitel araştırma yaklaşımı içinde doküman incelemesi ve karşılaştırmalı kurumsal analiz yöntemiyle tasarlanmıştır. Araştırmanın inceleme birimi Türkiye’deki SYDV sisteminin hukuki ve yönetsel örgütlenme modelidir. İnceleme dönemi, 3294 sayılı Kanun’un kabul edildiği 1986 yılından 2026 yılına kadar olan kırk yıllık dönemdir.

Birincil veri grubunu Türkiye Cumhuriyeti Anayasası, 3294 sayılı Kanun, 5737 sayılı Vakıflar Kanunu, 4721 sayılı Türk Medeni Kanunu, 2022 sayılı Kanun, 4857 sayılı İş Kanunu, 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu, 6085 sayılı Sayıştay Kanunu ve 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin ilgili hükümleri oluşturmaktadır. Yargısal veri grubunda Anayasa Mahkemesi, Yargıtay ve Uyuşmazlık Mahkemesinin SYDV’lerin tüzel kişiliği, işveren niteliği ve yardım işlemlerine ilişkin kararları yer almaktadır. İdari ve mali yapı bakımından Aile ve Sosyal Hizmetler Bakanlığı, Sosyal Yardımlar Genel Müdürlüğü, Vakıflar Genel Müdürlüğü ve Sayıştay belgeleri kullanılmıştır. İkincil veri grubunda kamu yönetimi, sosyal politika ve idare hukuku literatüründeki çalışmalar değerlendirilmiştir.

Dokümanların seçiminde dört ölçüt esas alınmıştır: araştırma problemiyle doğrudan ilişki, doğrulanabilir ve güvenilir kaynak niteliği, SYDV’lerin hukuki veya yönetsel statüsüne ilişkin veri içermesi ve tarihsel dönüşümü açıklamaya katkı sağlaması. Veriler hukuki kişilik, kuruluş iradesi, yönetim yapısı, finansman, merkezî idareyle ilişki, personel rejimi, denetim, yargısal koruma ve yerel katılım temaları altında çözümlenmiştir.

Tablo 1. Araştırmanın Tematik Analiz Boyutları

Kaynak: Araştırma tasarımı kapsamında mevzuat, yargı kararları ve kurum belgeleri esas alınarak oluşturulmuştur.

Karşılaştırmalı analizde mevcut SYDV modeli, reform edilmiş özel statülü SYDV modeli, özel statülü kamu tüzel kişiliği modeli ve Bakanlık taşra teşkilatı modeli aynı ölçütlerle değerlendirilmiştir. Bu ölçütler hukuki belirlilik, idarenin bütünlüğü, hesap verebilirlik, mali denetlenebilirlik, yargısal güvence, personel rejimi, hizmet kapasitesi ve yerel katılımdır. Çalışmada modellere sayısal puan verilmemiş; her modelin hangi kurumsal sorunu hangi mekanizmayla çözebileceği ve hangi avantajı riske atabileceği nitel olarak incelenmiştir.

Araştırma insan katılımcılardan veri toplamamaktadır. Anket, mülakat, gözlem veya deney kullanılmamış; kamuya açık mevzuat, yargı kararları, denetim raporları, resmî belgeler ve yayımlanmış akademik çalışmalar analiz edilmiştir. Bu nedenle etik kurul izni gerektiren bir saha araştırması niteliğinde değildir.

5. BULGULAR: MEVCUT HUKUKİ VE KURUMSAL STATÜ

5.1. Kuruluş Biçimi ile Özel Hukuk Tüzel Kişiliğinin Birlikteliği

3294 sayılı Kanun’un 7. maddesi, her il ve ilçede SYDV kurulmasını öngörmektedir. Bu nedenle vakıfların varlığı, klasik yeni vakıflarda olduğu gibi kurucuların serbest özel hukuk iradesinden değil, kanuni örgütlenme zorunluluğundan kaynaklanmaktadır. Buna rağmen vakıf senedinin tescili Türk Medeni Kanunu hükümlerine göre yapılmakta ve 5737 sayılı Kanun çerçevesinde vakıflar özel hukuk tüzel kişiliğine sahip bulunmaktadır (3294 sayılı Kanun, 1986, m. 7; 4721 sayılı Türk Medeni Kanunu, 2001; 5737 sayılı Kanun, 2008, m. 3-5). Araştırmanın ilk temel bulgusu, kuruluş sebebinin kamusal, tüzel kişilik tekniğinin ise özel hukuk karakterinde olmasıdır.

AYM’nin kendine özgü yapı nitelemesi bu ikiliği yansıtmaktadır. Bununla birlikte pozitif hukuk ve Yargıtay içtihadı, bu özelliklerin SYDV’leri kendiliğinden kamu tüzel kişisine dönüştürmediğini göstermektedir (Anayasa Mahkemesi, 2013, E.2011/142, K.2013/52; Yargıtay İçtihadı Birleştirme Hukuk Genel Kurulu, 2017, E.2016/3, K.2017/4). Bu nedenle çalışmada “SYDV fiilen kamu kurumudur” şeklinde bir sınıflandırma yapılmamakta; özel hukuk statüsü ile kamusal fonksiyonlar arasındaki uyum araştırılmaktadır.

5.2. Yönetim Organlarında Kamusal Ağırlık ve Yerel Yönetişim

SYDV’lerin yönetim organı mütevelli heyetidir. Vali ve kaymakamların doğal başkanlığı, kamu yöneticilerinin heyetteki ağırlığı ve kanunla belirlenen üyelik yapısı, özel hukuk tüzel kişiliği içindeki güçlü kamusal yönetim unsurunu göstermektedir. Bunun yanında muhtarların, sivil toplum temsilcilerinin ve hayırsever vatandaşların katılımı yerel bilginin yardım kararlarına yansımasını sağlayan yönetişim kapasitesi oluşturmaktadır (ASHB, t.y.-c).

Bu modelde kamu görevlileri tarafından yönetilen ancak alınan kararların tüzel kişilik bakımından Bakanlığa değil vakfa ait olduğu bir yapı ortaya çıkmaktadır. Kurumsal sorumluluk bakımından bu özellik hem yerel esnekliğin kaynağı hem de hukuki kişilik ile yönetsel organ arasındaki ayrışmanın göstergesidir.

5.3. Organik Ayrılık-İşlevsel Bütünleşme

Bakanlık, SYDV’lerin kendi idari yapılanması içinde yer almadığını açıkça belirtmektedir (ASHB, t.y.-c). Buna karşılık Sosyal Yardımlar Genel Müdürlüğünün görevleri, vakıfların faaliyetlerinin merkezî sosyal yardım politikasından bağımsız olmadığını göstermektedir. Program ölçütleri, Fon yönetimi, sosyal yardım bilgi sistemi, izleme ve denetim yetkileri Bakanlık düzeyinde toplanmıştır (ASHB, t.y.-a).

Bu iki gerçek birlikte değerlendirildiğinde araştırmanın özgün kavramsallaştırması olan “organik ayrılık-işlevsel bütünleşme” ortaya çıkmaktadır. Organik ayrılık, vakıfların ayrı tüzel kişiliğini ve bağımsız işverenliğini; işlevsel bütünleşme ise politika, finansman, bilgi sistemi ve denetim bakımından merkezî idareye güçlü bağı ifade etmektedir.

5.4. Finansman ve Kamu Kaynağı Boyutu

SYDV gelirleri yalnız kamu kaynaklarından oluşmamakla birlikte Fon transferleri sistemin mali omurgasını oluşturmaktadır. Sayıştay Başkanlığının 2024 Fon raporundaki 104 milyar TL’yi aşan yıllık gider ve 15,51 milyar TL’lik periyodik pay aktarımı, sosyal yardım ağının kamu maliyesi bakımından ulaştığı ölçeği göstermektedir (Sayıştay Başkanlığı, 2025). Periyodik payların kullanımında mütevelli heyetlerinin yerel karar alanı bulunması, merkezî finansman ile yerel takdirin birlikte işlediği yapıyı sürdürmektedir.

Burada Fon ile SYDV tüzel kişiliğinin birbirinden ayrılması gerekmektedir. Fon kamu mali yönetimi ve Sayıştay denetimi içinde yer alırken, her bir SYDV klasik anlamda 5018 kapsamındaki bir kamu idaresi değildir (5018 sayılı Kanun, 2003; 6085 sayılı Kanun, 2010). Kamu kaynağının denetlenebilir olması ile kaynağı kullanan tüzel kişinin kamu idaresi statüsünde bulunması aynı hukuki durum değildir.

5.5. Personel Rejiminde Özel Hukuk Statüsü ve Merkezî Standardizasyon

Bakanlığın güncel açıklamasına göre SYDV çalışanlarının işvereni ilgili vakıf mütevelli heyetidir ve personel İş Kanunu hükümleri kapsamında çalışmaktadır (ASHB, t.y.-c; 4857 sayılı İş Kanunu, 2003). Yargıtay İçtihadı Birleştirme Hukuk Genel Kurulu da her vakfı bağımsız işveren ve ayrı iş yeri kabul etmiştir (Yargıtay İçtihadı Birleştirme Hukuk Genel Kurulu, 2017, E.2016/3, K.2017/4). Buna karşılık norm kadro ve çalışma esaslarında merkezî standartlar bulunmakta; 7144 sayılı Kanun’la toplu iş sözleşmesinin düzeyi bakımından ayrıca merkezî bir düzenleme getirilmiş bulunmaktadır (7144 sayılı Kanun, 2018, m. 7).

Dolayısıyla personel alanında da işverenlik yerel, temel standartların önemli bir bölümü merkezîdir. 1.003 ayrı işveren modeli yerel yönetim esnekliği sağlayabilmekle birlikte kariyer, kurumlar arası geçiş, mesleki standart, insan kaynakları planlaması ve kurumsal aidiyet bakımından bütüncül bir personel politikasını güçleştirebilir. Çınar ve Özaydın’ın (2025) sahada tespit ettiği örgütsel yapılanma ve koordinasyon sorunları, bu başlığın ileri araştırmalarda personel verileriyle ayrıca test edilmesi gerektiğini göstermektedir.

5.6. Denetim Rejimlerinin Kesişmesi

VGM denetiminin hukuki dayanağı SYDV’lerin sosyal yardım faaliyeti değil, 5737 sayılı Kanun kapsamındaki vakıf statüsüdür. Kanun’un 33. maddesi yeni vakıfların amaç ve mevzuata uygunluk denetimini Vakıflar Genel Müdürlüğüne vermektedir (5737 sayılı Kanun, 2008, m. 33). VGM’nin denetim yaklaşımı vakıf senedi, amaç, mal ve gelirlerin vakıf şartlarına uygunluğu üzerine kuruludur (Vakıflar Genel Müdürlüğü [VGM], t.y.). Buna karşılık Aile ve Sosyal Hizmetler Bakanlığının denetimi sosyal yardım politikasının uygulanması, program standartları ve harcamalarla doğrudan ilişkilidir (ASHB, t.y.-a).

Mevcut sistem bu nedenle “denetimsiz” değildir; aksine çok katmanlı denetime tabidir. Sorun, denetim amaçlarının ve sorumluluk zincirinin farklı hukuk rejimlerine dağılmış olmasıdır. Araştırma bu yapıyı “parçalı hesap verebilirlik” olarak nitelendirmektedir.

5.7. Yargısal Statü Tartışmasının Devam Etmesi

Yargıtay İçtihadı Birleştirme Hukuk Genel Kurulunun 2017 tarihli kararı SYDV’lerin özel hukuk tüzel kişiliğini ve bağımsız işverenliğini açıkça kabul etmektedir (Yargıtay İçtihadı Birleştirme Hukuk Genel Kurulu, 2017, E.2016/3, K.2017/4). Uyuşmazlık Mahkemesinin 2025 tarihli çoğunluk kararı da engelli aylığı başvurusunun reddi uyuşmazlığında adli yargıyı görevli saymıştır (Uyuşmazlık Mahkemesi, 2025, E.2025/432, K.2025/545). Buna karşılık aynı karardaki karşı oy ve Gülşen’in (2022) yaklaşımı, kanuni yetkiyle verilen sosyal yardım kabul, ret veya kesme kararlarının tek taraflı ve kamusal sonuçları nedeniyle idari işlem olarak değerlendirilmesi gerektiğini savunmaktadır.

Bu durum, yüksek mahkeme çoğunluklarının her dönemde birbirinden farklı kararlar verdiği anlamına gelmemektedir; güncel çoğunluk yaklaşımı özel hukuk/adli yargı yönündedir. Ancak kamu gücü boyutuna dayalı güçlü karşı yaklaşımın varlığını sürdürmesi, mevcut statünün yargısal nitelendirme bakımından tartışma üretmeye devam ettiğini göstermektedir.

Tablo 2. Mevcut SYDV Yapısında Hukuki Biçim ve İşlevsel Özelliklerin Karşılaştırılması

Kaynak: 3294 sayılı Kanun, 5737 sayılı Kanun, Bakanlık belgeleri, Sayıştay raporları ve yargı kararlarından hareketle oluşturulmuştur.

6. DENETİM, MALİ SORUMLULUK VE PERSONEL REJİMİ AÇISINDAN SORUN ALANLARI

6.1. VGM Denetiminin Kurumsal Statüyle İlişkisi

VGM denetiminin varlığı, SYDV’lerin 5737 sayılı Kanun anlamında yeni vakıf olmasının sonucudur. VGM’nin görev alanı vakfın amacına, vakıf senedine ve mevzuata uygunluğun denetlenmesidir (5737 sayılı Kanun, 2008, m. 33; VGM, t.y.). Sosyal yardım programlarının tasarımı, hedef kitle seçimi veya sektörel performans değerlendirmesi ise Bakanlığın sosyal yardım idaresiyle ilişkilidir (ASHB, t.y.-a). Bu nedenle iki denetim mekanizması aynı kavramla ifade edilse de farklı hukuki amaçlara dayanır.

Buradan çıkan sonuç, VGM denetiminin tek başına “gereksiz” ilan edilmesinin isabetli olmadığıdır. Özel hukuk vakfı statüsü korunursa VGM denetimi bu statünün doğal parçasıdır. Buna karşılık vakıf tüzel kişiliği sona erdirilip kamu teşkilatı modeline geçilirse VGM’nin sürekli denetiminin hukuki konusu da sona erer. VGM denetiminin kaldırılması bu nedenle reformun bağımsız amacı değil, statü değişikliğinin sonucu olarak ele alınmalıdır.

6.2. 5018 Sistemi ve Mali Sorumluluk Sınırı

5018 sayılı Kanun genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin mali yönetim, iç kontrol ve hesap verme sorumluluğunu düzenlemektedir. SYDV’ler ise özel hukuk tüzel kişilikleri nedeniyle klasik anlamda bu kurumsal çerçeve içinde yer almamaktadır. Bununla birlikte kamu kaynaklarının aktarımı ve Fon faaliyetleri Sayıştay denetimine tabidir (5018 sayılı Kanun, 2003; 6085 sayılı Kanun, 2010).

Bu sınırın uygulamadaki etkisine ilişkin önemli örnek Sayıştay Başkanlığının 2018 Bakanlık düzenlilik denetim raporudur. Raporda 2022 sayılı Kanun kapsamındaki bazı genel bütçe ödemelerinin gerçekleştirme işlemlerinde SYDV görevlilerinin kullanılmasının, 5018’deki sorumluluk yapısıyla uyumsuzluk yaratabileceği; yanlış veya usulsüz ödemelerde sorumluların belirlenmesi ve Sayıştay yargılaması açısından sorun doğurabileceği değerlendirilmiştir (Sayıştay Başkanlığı, 2019). Bu bulgu 2018’deki uygulamaya ilişkindir ve aynı operasyonel düzenin 2026’da aynen sürdüğünü göstermez. Ancak özel hukuk personeli ile genel bütçe harcama süreçlerinin kesiştiği durumlarda ortaya çıkabilecek yapısal sorumluluk sorununun somut örneğidir.

Mali yönetim açısından temel sorun kamu kaynağının denetimsizliği değil, politika, karar, gerçekleştirme ve ödeme aşamalarında görev üstlenen aktörlerin farklı statülere tabi olabilmesidir. Bu nedenle kurumsal reform ölçütlerinden biri mali sorumluluk zincirinin tüzel kişilik ve personel statüsüyle uyumlu hâle getirilmesi olmalıdır.

6.3. Çoklu Denetim ve Parçalı Hesap Verebilirlik

Mevcut sistemde VGM vakıf hukukuna uygunluğu, Bakanlık sosyal yardım uygulamalarını ve harcamaları, Sayıştay ise kamu kaynağı ve Fon boyutunu denetlemektedir. Mülki idare amirleri ise vakfın karar organının başında bulunmaktadır. Bu yapı, denetim yoğunluğunun yüksek olduğunu gösterir; fakat sorumluluğun tek ve izlenebilir bir zincirde toplandığını göstermez.

Bütünleşik hesap verebilirlik için politikanın, kararın, harcamanın ve sonuçların hangi makamların sorumluluğunda olduğunun açık olması gerekir. SYDV sisteminde bu unsurların farklı hukuki yapılara dağılması, özellikle bir hata veya kamu zararı ortaya çıktığında sorumluluğun hangi rejime göre değerlendirileceğini karmaşıklaştırabilir. Bu nedenle mevcut modelin temel zayıflığı “az denetim” değil, denetim ve sorumluluk rejimlerinin parçalanmasıdır.

6.4. Personel Rejiminde Geçiş ve Kurumsal Hafıza

Olası yeniden yapılanmanın en hassas boyutlarından biri mevcut vakıf çalışanlarının statüsüdür. Vakıf çalışanları özel hukuk iş sözleşmeleriyle istihdam edilmektedir (ASHB, t.y.-c). Kamu teşkilatı modeline geçiş, sıradan bir iş yeri devrinden farklı olarak bazı görevlerin kamu gücü ve asli ve sürekli kamu hizmeti niteliği taşıması nedeniyle Anayasa’nın 70 ve 128. maddeleriyle birlikte ele alınmalıdır (Türkiye Cumhuriyeti Anayasası, 1982, m. 70, 128).

Reform tasarımında kıdem, yıllık izin ve hizmet süresine bağlı kazanılmış işçilik haklarının korunması; mevcut saha deneyiminin yeni yapıya aktarılması; görev tanımlarının ve statü geçişlerinin kanunla açıkça düzenlenmesi gerekir. Personel geçişinin tasfiye mantığıyla değil, kırk yıllık uygulama bilgisinin kamu sosyal yardım teşkilatına aktarılması yaklaşımıyla yürütülmesi reformun uygulanabilirliği açısından önemlidir.

7. ALTERNATİF KURUMSAL MODELLERİN KARŞILAŞTIRMALI ANALİZİ

7.1. Model I: Mevcut SYDV Sisteminin Korunması

İlk seçenek mevcut özel hukuk vakfı modelinin temel unsurlarıyla devamıdır. Bu modelin başlıca avantajları düşük dönüşüm maliyeti, yerel karar kapasitesi, mütevelli heyetleri yoluyla mahalli bilgi ve toplumsal katılımın korunmasıdır. Sistem uzun bir kurumsal hafızaya ve ülke çapında erişilebilir hizmet ağına sahiptir.

Buna karşılık hukuki biçim-işlev ayrışması, 1.003 ayrı işveren yapısı, VGM ve Bakanlık denetimlerinin farklı hukuk mantıklarına dayanması ve yargısal statü tartışması büyük ölçüde devam eder. Bu nedenle mevcut model, süreklilik ve esneklik hedefi bakımından güçlü; statü ve bütünleşik sorumluluk sorunlarını çözme bakımından sınırlıdır.

7.2. Model II: Reform Edilmiş Özel Statülü SYDV

İkinci seçenek özel hukuk tüzel kişiliğinin korunması ancak 3294 sayılı Kanun’da SYDV’lere özgü ayrıntılı bir rejim kurulmasıdır. Kuruluş ve sona erme, merkezî idareyle ilişkiler, mali sorumluluk, personel, itiraz mekanizmaları ve denetim daha açık biçimde düzenlenebilir. VGM ve Bakanlık denetimi arasındaki görev paylaşımı kanunla netleştirilebilir veya 5737 sayılı Kanun’da özel bir istisna oluşturulabilir.

Bu model yerel esnekliği korurken hukuki belirliliği artırabilir. Ancak tüzel kişilik özel hukukta kaldığı sürece kamu gücü ve yargı yolu tartışmalarının tamamen ortadan kaldırılması zordur. Özel düzenlemelerin kapsamı arttıkça, “özel hukuk vakfı” biçiminin sağladığı basitlik de azalabilir.

7.3. Model III: Özel Statülü Kamu Tüzel Kişiliği

Üçüncü seçenek merkezi düzeyde veya bölgesel/yerel birimlerle örgütlenen özel statülü bir Sosyal Yardım Kurumu kurulmasıdır. Kamu tüzel kişiliği, mali ve yargısal rejimi kamu hukuku lehine netleştirebilir; buna karşılık Bakanlıkla yeni bir vesayet/koordinasyon ilişkisi oluşturulması gerekir. Politika belirleyen Bakanlık ile uygulayan ayrı kamu tüzel kişisi arasında yeni bir kurumsal katman yaratılması, bugün yaşanan parçalanmanın farklı biçimde yeniden üretilmemesi için dikkatli tasarım gerektirir.

Bu modelde yerel sosyal yardım değerlendirme kurulları kurularak muhtar, belediye ve sivil toplum katılımı korunabilir. Böylece kurumsal özerklik ile kamu hukuku sorumluluğu arasında ara bir model geliştirilebilir.

7.4. Model IV: Bakanlık Taşra Teşkilatında İl ve İlçe Sosyal Yardım Birimleri

Dördüncü seçenek SYDV tüzel kişiliklerinin sona erdirilmesi ve sosyal yardım uygulamasının doğrudan Aile ve Sosyal Hizmetler Bakanlığının taşra teşkilatı içinde örgütlenmesidir. Bu modelde politika, personel, mali sorumluluk, iç kontrol ve yargısal rejim aynı kamu yönetimi zinciri içinde tanımlanabilir. Sosyal yardım kararları gerekçeli idari işlem niteliğinde düzenlenebilir ve vatandaş için itiraz ve yargı yolu daha öngörülebilir hâle getirilebilir.

Bunun temel riski yerel esneklik ve katılım kapasitesinin klasik bürokratik hiyerarşi içinde zayıflamasıdır. Bu nedenle kamu teşkilatı modeli, mütevelli heyetinin yerel bilgi fonksiyonunu bütünüyle ortadan kaldırmamalı; il/ilçe Sosyal Yardım Değerlendirme Kurulları gibi mekanizmalarla mahalli ihtiyaç analizi ve tamamlayıcı yardım alanında katılımı sürdürmelidir. Objektif hak sahipliği kriterlerine dayanan düzenli yardımlar ise geniş kurul takdirine değil, profesyonel ve gerekçeli idari karara dayanmalıdır.

Tablo 3. Alternatif Kurumsal Modellerin Karşılaştırılması

Not: Tablo bir üstünlük sıralaması değil, kurumsal seçeneklerin farklı yönetsel sonuçlarını göstermektedir. Kaynak: Araştırma bulguları ile mevzuat ve yargı kararlarının karşılaştırmalı analizinden hareketle yazar tarafından oluşturulmuştur.

8. YENİDEN YAPILANMANIN HUKUKİ ÇERÇEVESİ

8.1. Kanun ve Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi Arasındaki Düzenleme Alanı

Bakanlık taşra teşkilatı modelinde reformun tek bir düzenlemeyle gerçekleştirilmesi mümkün değildir. Anayasa’nın 106. maddesinin on birinci fıkrası bakanlıkların kurulması, kaldırılması, görev ve yetkileri ile merkez ve taşra teşkilatlarının kurulmasını Cumhurbaşkanlığı kararnamesi alanında düzenlemektedir. Buna karşılık mevcut vakıf tüzel kişiliklerinin sona ermesi, mal varlığı, borç ve alacakların devri, sosyal yardım haklarının temel esasları ve mevcut personelin geçiş güvenceleri kanunla düzenlenmelidir. Kamu görevlilerinin statü ve özlük hakları bakımından Anayasa’nın 128. maddesi de kanuni çerçeveyi zorunlu kılmaktadır (Türkiye Cumhuriyeti Anayasası, 1982, m. 106, 128).

Bu nedenle 3294 sayılı Kanun sosyal yardım sisteminin çerçeve kanununa dönüştürülmeli; vakıf kurma zorunluluğuna dayanan 7. madde yerine sosyal yardım hizmetlerinin Bakanlığın merkez ve taşra teşkilatı tarafından yürütüleceğini, objektif hak sahipliği kriterlerini, sosyal incelemeyi, gerekçeli kararı ve itiraz yollarını düzenleyen hükümler getirilmelidir. İl ve ilçe teşkilatının ayrıntılı örgütlenmesi ise 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nde düzenlenebilir.

8.2. VGM Denetiminin Sona Ermesi ve Tasfiye

VGM denetiminin mevcut hukuki kaynağı 3294 sayılı Kanun’da yer alan özel bir hüküm değil, 5737 sayılı Vakıflar Kanunu’nun yeni vakıflara ilişkin genel denetim rejimidir. Bu nedenle vakıf tüzel kişiliklerinin sona ermesi halinde VGM’nin sürekli denetim yetkisinin maddi konusu da ortadan kalkar (5737 sayılı Kanun, 2008, m. 33; VGM, t.y.). Hukuk tekniği bakımından 5737 sayılı Kanun’a kalıcı bir “SYDV denetlenmez” istisnası eklemek yerine, geçiş kanununda VGM’nin tasfiye, hesap kapatma ve sicilden terkin tamamlanıncaya kadar görevini sürdürmesi daha tutarlı bir çözüm olabilir.

Bu yaklaşım denetimi azaltmak değil, denetim rejimini yeni hukuki statüyle uyumlu hâle getirmek anlamına gelir. Yeni kamu teşkilatında 5018’e dayalı iç kontrol, Bakanlık teftişi, iç denetim ve Sayıştay dış denetimi aynı kamu mali yönetim zinciri içinde işler.

8.3. Mal Varlığı, Borçlar ve Devam Eden İşlemler

SYDV’lerin mal varlıkları farklı kaynaklardan oluşabildiği için dönüşümde kamu kaynağıyla edinilen varlıklarla özel kişilerce belirli amaçlara özgülenmiş bağışların ayrıştırılması gerekir. Fon veya diğer kamu kaynaklarıyla edinilmiş taşınır ve taşınmazların kamuya devri; belirli sosyal yardım amacına bağlanmış bağış ve vasiyetlerin ise özgüleme amacı korunarak aynı bölgede sosyal yardım hizmetlerinde kullanılması uygun olacaktır.

Devam eden kira, hizmet, proje ve iş sözleşmeleri, alacak ve borçlar ile dava ve icra takipleri için açık kanuni halefiyet düzenlemesi yapılmalıdır. Tüzel kişiliğin sona ermesi üçüncü kişilerin mevcut haklarını veya devam eden sosyal yardım hak sahipliklerini ortadan kaldırmamalıdır.

8.4. Personel Geçişi ve Yerel Katılım

Mevcut çalışanların hizmet süreleri, kıdem, yıllık izin ve hizmete bağlı diğer haklarının geçişte korunması reformun temel güvencelerinden biri olmalıdır. Bununla birlikte tüm çalışanların otomatik biçimde memur statüsüne geçirilmesi yerine görevlerin niteliği, Anayasa’nın 70 ve 128. maddeleri ve kamu hizmetinin gerekleri dikkate alınarak farklı statü seçenekleri kanunla düzenlenmelidir (Türkiye Cumhuriyeti Anayasası, 1982, m. 70, 128). Sosyal yardım hakkında nihai idari karar verme veya kamu adına mali yetki kullanma gibi görevlerde kamu görevlisi statüsü daha belirgin hâle gelirken, destek hizmetlerinde kamu işçisi veya diğer uygun statüler değerlendirilebilir.

Yerel katılımın korunması için il ve ilçelerde Sosyal Yardım Değerlendirme Kurulları kurulabilir. Bu kurulların objektif koşulları taşıyan hak temelli yardımlarda hak sahipliğini değiştirecek geniş takdir yetkisi bulunmamalı; acil, tamamlayıcı ve mahalli ihtiyaç programlarında danışma veya sınırlı karar fonksiyonu üstlenmeleri düşünülebilir. Böylece merkezî hukuki ve mali sorumluluk ile yerel bilgi kapasitesi aynı sistem içinde korunabilir.

9. TARTIŞMA

Araştırma bulguları, SYDV’lerin hukuki statüsünün pozitif hukuk bakımından büyük ölçüde açık olmasına rağmen kurumsal uyum bakımından tartışmaya açık olduğunu göstermektedir. Mevcut hukukta SYDV özel hukuk tüzel kişisidir; Bakanlığın taşra birimi veya kamu tüzel kişisi olarak kabul edilemez. Buna karşılık kuruluş zorunluluğu, kamu görevlilerinin yönetsel ağırlığı, kamu finansmanı, merkezî program standartları ve dijital altyapı, klasik özel vakıf modelinden önemli farklılıklar yaratmaktadır.

Bu nedenle AYM’nin “kendine özgü” nitelemesi açıklayıcı olmakla birlikte, kurumun tüm faaliyetlerine uygulanacak tek ve eksiksiz bir hukuk rejimi ortaya koymamaktadır. Derdiman (2021), kamu hizmeti yürüten özel hukuk tüzel kişilerinin özel hukuk kişiliğini koruyabileceğini; kamu gücü ayrıcalığına dayanan bazı faaliyetlerin ise istisnai biçimde kendine özgü idari fonksiyon niteliği gösterebileceğini belirtmektedir. SYDV örneğinde asıl ihtiyaç, tüzel kişiliğin genel statüsü ile belirli görev ve işlemlere uygulanacak hukuk rejiminin öngörülebilir biçimde ayrıştırılmasıdır.

Tarihsel dönüşüm, 1986’daki yerel vakıf modelinin özel hukuk biçiminin korunduğunu, buna karşılık politika yönetiminin giderek merkezileştiğini göstermektedir. Başaran’ın (2022) devletin dönüşen sosyal politika aracı olarak tanımladığı yapı, günümüzde finansman ve bilgi sistemi bakımından daha bütünleşik hâle gelmiştir. Çınar ve Özaydın’ın (2025) tespit ettiği merkezileşme ve koordinasyon sorunları da kurumsal tasarım ile uygulama kapasitesinin birlikte ele alınması gerektiğini desteklemektedir.

Sayıştay Başkanlığının 2018 bulgusu bu gerilimin mali sorumluluk alanındaki somut örneğidir (Sayıştay Başkanlığı, 2019). Bununla birlikte çözüm yalnız SYDV’leri 5018 kapsamına almak veya VGM denetimini kaldırmak değildir. Kurumsal statü, personel, karar yetkisi ve mali sorumluluk aynı mimari içinde yeniden tanımlanmadıkça parçalı hesap verebilirlik farklı biçimlerde devam edebilir.

Alternatif modeller arasında otomatik bir üstünlük ilişkisi kurmak mümkün değildir. Mevcut vakıf modeli yerel katılım, esneklik ve düşük geçiş maliyeti bakımından önemli avantajlara sahiptir. Kamu hukuku esaslı modeller ise hukuki statü, mali sorumluluk ve yargısal korumayı daha doğrudan bütünleştirebilir. Bakanlık taşra modeli seçilecekse, mevcut sistemin yerel karar ve saha kapasitesini ortadan kaldırmayan bir tasarım zorunludur.

Çalışmanın sınırlılığı, analizinin dokümanlara dayanmasıdır. SYDV çalışanları, mülki idare amirleri, yardım yararlanıcıları ve diğer aktörlerle özgün saha araştırması yapılmamış; alternatif modellerin bütçe ve insan kaynağı maliyetleri nicel olarak hesaplanmamıştır. Bu nedenle önerilen modelin sonraki araştırmalarda saha çalışması, mali etki analizi ve pilot uygulama sonuçlarıyla test edilmesi gerekmektedir.

10. SONUÇ VE POLİTİKA ÖNERİLERİ

Bu çalışma SYDV’lerin 1986-2026 dönemindeki kurumsal dönüşümünü hukuki statü, yönetim, finansman, personel, denetim ve yargısal koruma bakımından incelemiştir. Temel sonuç, vakıfların özel hukuk tüzel kişiliğinin devam etmesine karşılık sosyal yardım politikasının zaman içinde giderek daha yoğun kamusal ve merkezî bir sisteme bağlandığıdır. Bu yapı “organik ayrılık-işlevsel bütünleşme” olarak tanımlanmıştır.

Mevcut statünün yeniden değerlendirilmesi için yeterli kurumsal gerekçe bulunmaktadır; ancak reformun amacı vakıf adını veya VGM denetimini tek başına ortadan kaldırmak olmamalıdır. Amaç, sosyal yardım politikasında hukuki belirlilik, mali sorumluluk, profesyonel personel yönetimi, etkili yargısal koruma ve yerel katılımı aynı sistem içinde bağdaştırmaktır.

Bakanlık taşra teşkilatı modeli bu sorunları çözebilecek seçeneklerden biridir. Böyle bir modelde 3294 sayılı Kanun vakıf kuran kanun niteliğinden çıkarılarak sosyal yardım hakkı ve usul güvencelerini düzenleyen çerçeve kanuna dönüştürülebilir; il ve ilçe sosyal yardım birimleri Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle teşkilatlandırılabilir; 5737 sayılı Kanun’dan doğan VGM denetimi ise vakıf tüzel kişiliklerinin tasfiye ve terkininden sonra kendiliğinden sona erebilir.

Yeni sistemin hak temelli sosyal yardımlar ile tamamlayıcı/mahalli yardımları ayırması önemlidir. Objektif koşulları taşıyan kişilerin düzenli yardımları geniş kurul takdirine bağlı olmamalı; ret, kesme veya geri alma kararları gerekçeli ve etkili itiraz ve yargı yollarına açık olmalıdır. Acil ve yerel ihtiyaçlarda ise sınırlı, denetlenebilir ve katılımcı karar mekanizmaları korunabilir.

Mevcut personelin birikimi reformun önemli kurumsal sermayesidir. Geçiş hükümleri kıdem, izin ve hizmet süresi haklarını korumalı; yeni statüler görevlerin niteliğine göre anayasal esaslar içinde düzenlenmelidir. Muhtar, sivil toplum ve yerel kamu kurumlarının bilgi kapasitesi Sosyal Yardım Değerlendirme Kurulları gibi yapılarla devam ettirilmelidir.

Sonuç olarak temel soru SYDV’lerin bugün özel hukuk tüzel kişisi olup olmadığı değildir; bu durum pozitif hukuk bakımından büyük ölçüde açıktır. Temel soru, 1986’da oluşturulan özel hukuk vakfı biçiminin, 2026’da merkezî politika koordinasyonu, büyük ölçekli kamu finansmanı, bütünleşik dijital yönetim ve artan kamusal hesap verebilirlik talepleri karşısında hâlen en uygun örgütlenme modeli olup olmadığıdır. Gelecek reform tartışmasının “vakıflar korunsun mu, kapatılsın mı?” ikiliğinin ötesine geçerek hak temelli, yerel bilgiye duyarlı, profesyonel, mali açıdan hesap verebilir ve hukuki statüsü açık bir kamu sosyal yardım teşkilatının nasıl tasarlanacağına odaklanması gerekmektedir.

EXTENDED ABSTRACT

Research Problem: Social Assistance and Solidarity Foundations constitute a distinctive element of Türkiye’s social assistance administration. They operate in every province and district and retain private-law legal personality, yet their establishment is required by statute, their boards are chaired by governors or district governors, and they implement nationwide programmes financed substantially through public resources. Over four decades, the institutional environment has changed through stronger central policy coordination, integrated information systems, standardised programme criteria, and expanded ministerial supervision. This study therefore investigates whether the organisational form created in 1986 remains compatible with the legal certainty, accountability, administrative integrity, and service-delivery requirements of the contemporary social assistance system.

Research Question/s: The main research question is whether the existing private-law foundation model remains institutionally coherent when evaluated against the public functions performed by the foundations, the scale and nature of public financing, and the regulatory and supervisory role of the central administration. Secondary questions concern how the legal status evolved between 1986 and 2026; how higher courts have classified the foundations and their acts; whether the existing supervision structure produces integrated accountability; and how alternative models differ in legal certainty, financial responsibility, personnel regime, judicial protection, service capacity, and local participation.

Literature Review: Previous studies have examined the foundations as social policy instruments, addressed organisational and coordination problems in public social assistance, and discussed the jurisdictional consequences of decisions taken under social assistance legislation. The literature also contains broader debates on public/private legal personality, entities described as sui generis, accountability, and the participation of private-law persons in public-service delivery. Building on these strands, this study treats the label sui generis not as a final legal solution but as an indicator of unresolved institutional tension. Its distinctive contribution is to examine legal personality, financing, supervision, personnel, judicial protection, and central-local relations within a single public-administration framework.

Methodology: The research uses qualitative document analysis and comparative institutional analysis covering the period 1986-2026. Primary documents include the Constitution, Law No. 3294, the Foundations Law, the Turkish Civil Code, public financial management legislation, relevant social assistance statutes and Presidential Decrees. Decisions of the Constitutional Court, the Court of Cassation, and the Court of Jurisdictional Disputes are examined together with audit reports of the Turkish Court of Accounts and official documents of the Ministry and the Directorate General of Foundations. Documents are analysed under legal personality, governance, financing, central-administration relations, personnel, supervision, judicial protection, and local participation. Four alternative institutional models are compared using the same qualitative criteria without assigning numerical scores.

Result and Conclusion: The findings indicate that positive law continues to place the foundations within private law, while their operational environment has become progressively more integrated into central public social assistance administration. The study conceptualises this configuration as organic separation-functional integration: legal and employer separation coexist with strong integration in policy standards, financing, information systems, monitoring, and supervision. The current structure is not unsupervised; rather, accountability is divided among foundation law, ministerial supervision, public financial control, and private-law employment relations. The comparison therefore does not establish a simple hierarchy among models. A reformed foundation regime could preserve local flexibility; a special public-law entity could combine autonomy with public accountability; and a ministerial field-organisation model could unify policy, personnel, financial responsibility, and administrative review. If a public model is preferred, the accumulated local knowledge, field experience, and participation mechanisms of the existing system should be preserved through local assessment boards and transitional protection for employees. The central reform objective should be to align legal status, public responsibility, financing, personnel, and judicial protection rather than merely to abolish foundation supervision or change institutional labels.

Etik Beyanı: Bu çalışma kamuya açık mevzuat, yargı kararları, resmî kurum belgeleri, denetim raporları ve yayımlanmış akademik çalışmalara dayanmaktadır. İnsan katılımcılardan veri toplanmadığından etik kurul izni gerekmemektedir. Araştırma ve yayın etiği ilkelerine uygun hareket edilmiştir.

Yazar Katkıları: Yazar, çalışmanın tüm aşamalarına katkı sunmuştur.

Çıkar Beyanı: Yazar ile herhangi bir kurum veya kuruluş arasında çıkar çatışması bulunmamaktadır.

Finansal Destek: Bu çalışma için herhangi bir kurum veya kuruluştan finansal destek alınmamıştır.

KAYNAKÇA

1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi. (2018, 10 Temmuz). Resmî Gazete (Sayı: 30474).

2022 sayılı 65 Yaşını Doldurmuş Muhtaç, Güçsüz ve Kimsesiz Türk Vatandaşlarına Aylık Bağlanması Hakkında Kanun. (1976, 10 Temmuz). Resmî Gazete (Sayı: 15642).

3294 sayılı Sosyal Yardımlaşma ve Dayanışmayı Teşvik Kanunu. (1986, 14 Haziran). Resmî Gazete (Sayı: 19134).

4721 sayılı Türk Medeni Kanunu. (2001, 8 Aralık). Resmî Gazete (Sayı: 24607).

4857 sayılı İş Kanunu. (2003, 10 Haziran). Resmî Gazete (Sayı: 25134).

5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu. (2003, 24 Aralık). Resmî Gazete (Sayı: 25326).

5263 sayılı Sosyal Yardımlaşma ve Dayanışma Genel Müdürlüğü Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun. (2004, 9 Aralık). Resmî Gazete (Sayı: 25665).

5737 sayılı Vakıflar Kanunu. (2008, 27 Şubat). Resmî Gazete (Sayı: 26800).

6085 sayılı Sayıştay Kanunu. (2010, 19 Aralık). Resmî Gazete (Sayı: 27790).

7144 sayılı Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun. (2018, 25 Mayıs). Resmî Gazete (Sayı: 30431).

Aile ve Sosyal Hizmetler Bakanlığı. (t.y.-a). Sosyal Yardımlar Genel Müdürlüğü: Görevlerimiz. Erişim adresi: https://www.aile.gov.tr/sygm/genel-mudurluk/hakkinda/gorevlerlerimiz/

Aile ve Sosyal Hizmetler Bakanlığı. (t.y.-b). Sosyal Yardımlar Genel Müdürlüğü: Tarihçe. Erişim adresi: https://www.aile.gov.tr/sygm/genel-mudurluk/hakkinda/tarihce/

Aile ve Sosyal Hizmetler Bakanlığı. (t.y.-c). Sosyal Yardımlaşma ve Dayanışma Vakıfları. Erişim adresi: https://www.aile.gov.tr/sygm/genel-mudurluk/sosyal-yardimlasma-ve-dayanisma-vakiflari/

Aile ve Sosyal Politikalar Bakanlığı ve Dünya Bankası. (2017). Türkiye’nin Bütünleşik Sosyal Yardım Sistemi. Ankara. Erişim adresi: https://www.aile.gov.tr/media/153581/buetuenlesik-turkce-versiyon.pdf

Anayasa Mahkemesi. (2013). E.2011/142, K.2013/52, 3 Nisan 2013 tarihli karar. Erişim adresi: https://normkararlarbilgibankasi.anayasa.gov.tr/ND/2013/52

Başaran, K. (2022). Dönüşen devletin yeni sosyal politika aracı: Sosyal Yardımlaşma ve Dayanışma Vakfı. Akademik Araştırmalar ve Çalışmalar Dergisi (AKAD), 14(27), 259-275. doi:10.20990/kilisiibfakademik.1088901

Çınar, F. ve Özaydın, M. M. (2025). Türkiye’de kamusal sosyal yardım uygulamaları sürecinde ortaya çıkan sorunlar: Bir olgubilim araştırması. Uluslararası Yönetim İktisat ve İşletme Dergisi, 21(3), 1235-1267. doi:10.17130/ijmeb.1666129

Demirkaya, Y. (2023). Kamu yönetiminde koordinasyon zorluğu. Uluslararası Beşeri ve Sosyal Bilimler İnceleme Dergisi, 7(2), 98-103. doi:10.55243/ihssr.1406186

Derdiman, R. C. (2021). Kamu tüzel kişiliğinin ölçütleri hakkında değerlendirmeler. Uluslararası Yönetim Akademisi Dergisi, 4(3), 545-573. doi:10.33712/mana.969142

Gülşen, M. (2022). Sosyal Yardımlaşma ve Dayanışma Vakıflarının 2022 sayılı Kanun kapsamındaki işlemlerine karşı açılan davalarda görevli yargı yeri sorunu. Anadolu Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi, 8(1), 149-166. doi:10.54699/andhd.1027460

Sayıştay Başkanlığı. (2019). Aile, Çalışma ve Sosyal Hizmetler Bakanlığı 2018 yılı Sayıştay düzenlilik denetim raporu. Ankara: Sayıştay Başkanlığı. Erişim adresi: https://www.sayistay.gov.tr/reports/download/OxkQdw4glA-aile-calisma-ve-sosyal-hizmetler-bakanligi

Sayıştay Başkanlığı. (2025). Sosyal Yardımlaşma ve Dayanışmayı Teşvik Fonu 2024 yılı Sayıştay düzenlilik denetim raporu. Ankara: Sayıştay Başkanlığı. Erişim adresi: https://kararlar.sayistay.gov.tr/reports/download/l1QZRrlQep-aile-ve-sosyal-hizmetler-bakanligi

Taner, A. (2012). Kamu yönetiminde yeniden yapılanma arayışları ve hesap verme sorumluluğuna etkileri. Sayıştay Dergisi, 85, 27-50. Erişim adresi: https://dergipark.org.tr/tr/pub/sayistay/article/919075

Türkiye Cumhuriyeti Anayasası. (1982, 9 Kasım). Resmî Gazete (Sayı: 17863 Mükerrer).

Uyuşmazlık Mahkemesi. (2025). E.2025/432, K.2025/545, 22 Eylül 2025 tarihli karar. Erişim adresi: https://kararlar.uyusmazlik.gov.tr/Uploads/2025-432.pdf

Vakıflar Genel Müdürlüğü. (t.y.). Vakıfların denetimi. Erişim adresi: https://www.vgm.gov.tr/vakif-islemleri/vakif-nasil-kurulur-/vakiflarin-denetimi

Yargıtay İçtihadı Birleştirme Hukuk Genel Kurulu. (2017). E.2016/3, K.2017/4, 9 Haziran 2017 tarihli karar. Resmî Gazete, 21 Temmuz 2017, Sayı 30130.

Yıldırım, T. (2023). Kamuyla bağlantılı tüzelkişilik-organize sanayi bölgeleri. İdare Hukuku ve İlimleri Dergisi, 21, 1-15. doi:10.26650/ihid.21.001